Äldrefrågornas roll i nya lagen

I inledningen till den proposition som nu ligger till grund för ny socialtjänstlag (prop. 2024/25:89), konstaterar regeringen att en av huvudanledningarna till föreslagna lagändringar är de lokala utmaningar som landets socialtjänster står inför genom Sveriges demografiska utveckling.

Inledningsvis behöver jag därför skriva några rader om diskussionen om behovet av en separat äldreomsorgslag som har pågått under flera år. Utgångspunkten har varit ett konstaterande att Sveriges befolkning blir allt äldre, varpå behovet av insatser generellt kommer att öka och omfatta allt fler, men även att insats­erna­ i sig behöver utvecklas.

Den statliga utredningen Hållbar social­tjänst. En ny socialtjänstlag (SOU 2020:47) blev startskottet för ett konkret utrednings­arbete av en separat äldreomsorgslag. Utredningen skulle bland annat analysera för- och nack­delarna med insatser till äldre i en särlagstiftning, i stället för att låta de vara kvar i socialtjänstlagen.

När resultaten presenterades ansåg utredningen dock att det fanns flera fördelar med att fortsatt reglera äldreomsorgen i socialtjänst­lagen, men upp­manade samtidigt regeringen att se över hur lagstiftningen kring omsorg för äldre behövde utformas. Ett konkret förslag på separat lagstiftning för äldreomsorgen blev resultatet av översynen genom ut­redningen Ökad kvalitet och jämlikhet i vård och omsorg för äldre personer (SOU 2022:41).

Under 2024 kom dock det slutgiltiga svaret, en separat äldreomsorgslag är inte aktuell, utan bestämmelserna om insatser för äldre blir kvar i socialtjänstlagen. En av anledningarna till att lagförslaget inte realiseras, anges vara att äldre kan tillhöra flera andra grupper som fortsatt är socialtjänstens ansvar. Äldre kan exempelvis även vara personer med missbruk, brottsoffer, närståendevårdare eller skuldsatta.

En separat lag skulle riskera att försämra förutsättningarna för en helhetssyn kring den enskildes behov, enligt regeringen.

Hur kommer då den nya socialtjänstlagen att utformas vad gäller insatser för äldre? Många av de regler som berör äldre är desamma som tidigare, till exempel bestämmelser om fast omsorgskontakt, liksom parboendegaranti, rätten till att använda digital teknik i vissa fall, och regler om omsorg på vissa minori­tets­språk.

Men även regler om samordnade indi­viduella planer, förenklad handläggning och att så långt det är möjligt kunna välja när och hur stöd och service i boendet ska ges är oförändrade.

Den så kallande värdegrunden för äldre är också kvar, men, intressant nog, utvidgas den att omfatta samtliga delar av socialtjänsten. De erfarenheter och kunskap som personal inom äldreomsorgen har från införandet av värdegrunden för äldre, bör enligt regeringen tas till vara i hela socialtjänsten och arbetet ska an­passas och överföras till samtliga verksamheter.

I en separat utredning diskuterades, parallellt med förslaget till ny socialtjänstlag, även krav på kunskaper i svenska för de som arbetar inom äldreomsorgen (SOU 2024:78). Den ­myn­­nade ut i ett förslag att socialtjänstlagen från den 1 januari 2026 kommer att innehålla ett krav på att arbetsgivarna ska arbeta för att personalen har en kunskapsnivå i svenska som är relevant för de omsorgsinsatser som genomförs i äldreomsorgen.

En av huvudförändringarna i förslaget till ny socialtjänstlag är den uttalade skyldigheten att arbeta förebyggande. I den nuvarande socialtjänstlagen (2001:453) finns inte någon över­gripande bestämmelse som slår fast vikten av ett förebyggande arbetssätt i socialtjänstens verksamhet.

Mycket av diskussionerna kring förebyggande arbete har haft ett ensidigt fokus på ungdomar med sociala problem och kriminalitet. Det är därför viktigt att understryka att ett sådant uttalat krav även gäller förebyggande arbete som syftar till att bättre möta behov av social omsorg, bland annat inom ­äldre­omsorgen.

I en utredning utförd av Institutet för mänskliga rättigheter år 2024, konstateras bland annat att äldres behov av förebyggande och rehabiliterande åtgärder försummas av kommunerna.

Den förändring som föreslås i den nya socialtjänstlagen, och som är en av de mera intressanta i förhållande till omsorg för äldre, rör insatser i rätten till personliga behov, vilket utgörs av omsorg, vård eller behandling. Till viss del har regeringen tagit intryck av de tankar som återfanns i förslaget till äldreomsorgslag vilka angav att det är en skillnad mellan den nuvarande socialtjänstlagens två olika typer av bistånd, det vill säga bistånd till försörjningen och bistånd till livsföringen i övrigt.

Särskilt problematiskt har det ansetts vara att den enskilde, oavsett typ av insats, ska tillförsäkras det som benämns skälig levnadsnivå. Enligt regeringen förutsätter ett sådant begrepp en mät- och jämförbarhet som är mera relevant när det gäller beslut om ekonomiska medel, men mindre relevant när det gäller insatser som avser stöd, omsorg och vård.

Insatser för sådana personliga behov är inte kopplat till att uppnå en viss nivå som kan mätas och jämföras, utan till individuella mål och utgår från den enskildes samman­tagna ­livs­situation. Det vill säga att andra ­värden är viktiga att beakta vid sådana insatser jämfört med ekonomiskt bistånd och i stället bör ­in­satsens karaktär vara mer bestämmande.

Därför införs i stället begreppet skäliga­ levnadsförhållanden för insatser som rör per­sonliga behov. Vad som utgör skäliga levnadsförhållanden måste, liksom tidigare, avgöras i varje enskilt fall utifrån den enskildes indi­viduella behov och situation. Här går det att jämföra med 7 § 2 st. LSS, Lag om stöd och ser­vice till vissa funktionshindrade, som anger att enskilda vilka omfattas av den lagstift­ningen­ i stället ska tillförsäkras goda levnadsvillkor.

Denna rätt gäller enbart en avgränsad krets och ett antal särskilt angivna insatser, till skillnad mot den större kretsen som omfattas av äldreomsorg med mera otydligt definierade insatser. Regeringen anser därför att begreppet­ goda levnadsvillkor fyller ett annat syfte, och inte borde införas för omsorgsinsatser i nya socialtjänstlagen, vilket har rönt en hel del kritik från åtskilliga remissinsatser.

Enligt 11 kap 1 § i nya sol ska: En enskild som inte själv kan tillgodose sina personliga behov, eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt att få insatser av social­nämnden för dessa behov. Den enskilde ska tillförsäkras ­skäliga ­levnadsförhållanden genom ­insatserna.

De insatser som rör sådana personliga behov ska framöver­ kunna ges utan individuell behovs­prövning i väsentligen större utsträckning, enligt propositionen. Tanken är att social­tjänsten på­ detta sätt blir mer lättillgänglig och att insatserna verkställs fortare. Det är emellertid värt att notera att regeringen inte anser att förändringen innebär någon ändring i sak.

En insats som kan ges utan behovsprövning måste vara allmänt inriktad och generellt utformad, antingen öppen för alla eller öppen för vissa av social­tjänsten tydligt definierade målgrupper, till exempel utifrån viss ålder. Måste anpassningar ske utifrån ­individ bör det endast vara fråga om mar­ginella sådana enligt tidigare avgjort mål i Kammar­rätten (KJO mål nr 3660–17).

Socialstyrelsen anger i sitt remissvar att varje kommun bör noga överväga på vilket sätt man erbjuder insatser utan behovsprövning och om insatsen i sig är lämpad att erbjuda för aktuell målgrupp. Sveriges kommuner och regioner (SKR) anser att det är mycket angeläget att förslaget genomförs och att socialtjänsten i stället måste prioritera utredningsarbete där mer ­komplexa insatsbehov existerar.

Justitieombuds­mannen­­ (JO) anser att förslaget i sin nuvarande ut­­­form­ning är problematiskt och avstyrker det ­eftersom­ det kan försvåra för ­socialnämnden att ta ansvar för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver.

De är enbart ett fåtal uppräknade ­insatser som aldrig får ges utan indi­viduell behovs­prövning, enligt 11 kap. 5 § förslaget om nya SoL. I övrigt står det kommunen fritt att utforma insatser utan behovsprövning. För äldreomsorgens del existerar redan regler om förenklad handlägg­ning, bland annat genom lag (2009:47) om kommunala ­be­­fogenheter, men kanske fram­för allt ­genom ­4 kap 2a § i nu­varande SoL.

Hur kan då de lagändringar som är på väg ­att genomföras för äldreomsorgen­ kort sammanfattas?

Vi kan konstatera att äldre­omsorgen, den mest omfattande delen av social­tjänstens arbete, berörs i relativt begränsad utsträckning av propositionen. Detta trots att Sveriges demografiska utveckling hävdades utgöra en av huvudanledningarna till behovet av ny lagstiftning.

Frånvaron av en tydlig politisk styrning för äldreområdet gör att ansvariga inom kommunernas äldre­omsorg kan behöva bevaka att de resurser som tilldelas kommunerna för omställningsarbetet med införandet av nya socialtjänstlagen även kommer äldre till gagn. Det finns annars en tydlig risk att äldres behov och rättigheter prioriteras lågt ute i kommunerna.

Den sist­nämnda bestämmelsen infördes redan 2018 och har använts i relativt begränsad omfattning och inte heller ut­vär­derats, varpå såväl fackförbunden Vårdförbundet och Vision, som Myndigheten för vård- och ­omsorg­sanalys, har varit mycket kritiska till den utvidgning av insatser utan behovsprövning som nu föreslås.