Nattbemanning på äldreboenden – en dunkel historia

Den här historien börjar våren 2010 med Socialstyrelsens första Nationella riktlinjer för vård och omsorg vid demenssjukdom. I dessa riktlinjer finns endast en indirekt skrivelse om bemanning. Vikten av en personcentrerad vård och omsorg betonas, något som indirekt ansågs ställa krav på en bemanning som är tillräcklig för att möjliggöra detta.

Historien kom emellertid i gång på allvar i september 2010. TV-programmet Uppdrag granskning uppmärksammade att det på ett demensboende i Piteå förkom att demenssjuka lämnades inlåsta och ensamma nattetid. En vecka efter tv-inslaget gjorde Socialstyrelsen en inspektion, som bekräftade bilden från programmet. Socialstyrelsen krävde att inlåsningen skulle upphöra och att bemanningen skulle förbättras.

Senare på hösten 2010 gjorde Socialstyrelsen en gryningsräd på 94 äldreboenden. Vid sex av tio boenden med demensinriktning blev de äldre inlåsta nattetid och bemanningen vid flertalet boenden ansågs inte vara  tillräcklig. Socialstyrelsen gjorde klart att demenssjuka inte fick låsas in och att bemanningen skulle vara tillfredsställande.

Den heta frågan kom upp på riksdagens bord. En majoritet i riksdagen krävde att Socialstyrelsen skulle utarbeta riktlinjer om bemanning. De rödgröna partierna (S, V och MP) samt Sverigedemokraterna körde över  den borgerliga alliansregeringen i omröstningen. Alliansregeringen och äldreministern Maria Larsson spjärnade emot. Tillsynen hade en central roll och den ansågs ha fungerat. Detta borde räcka enligt  regeringsföreträdarna. Men allianspartierna var alltså i minoritet.

I februari 2011 fick Socialstyrelsen ett uppdrag av regeringen att utfärda föreskrifter om bemanning. Hösten 2011 briserade den så kallade Carema-skandalen, som bland annat handlade om bristande bemanning. En enhällig riksdag, alltså även företrädare för alliansregeringen, ansåg nu att frågan om bemanning skulle gälla alla särskilda boenden, inte bara boenden för demenssjuka. För Socialstyrelsen handlade  bemanningen om att tillgodose ”individuella behov” och att det redan fanns en lagstiftning, som uppenbarligen borde förtydligas.

Enligt socialtjänstlagen ska bistånd tillförsäkra den enskilde en ”skälig levnadsnivå” och insatserna inom socialtjänsten ska vara av ”god kvalitet”. Detta kunde inte innebära inlåsning och bristfällig bemanning. Man kunde också stödja sig på den då nya lagen om värdegrund, det vill säga att omsorgen ska leda till att de äldre får ett ”värdigt liv” och att de får ”känna välbefinnande”.

Socialstyrelsens föreskrifter skulle följaktligen  endast innebära förtydliganden av redan existerande lagstiftning. Några preciserade krav på exakt antal vårdpersonal skulle emellertid inte finnas, utan bemanningen fick anpassas efter lokala förhållanden.

Huvudmotståndarna i kampen om bemanningsföreskrifter var Socialstyrelsen och Sveriges kommuner och landsting (SKL). I korthet innebar Socialstyrelsens inställning att en boendeenhet skulle vara bemannad dygnet runt så att personer utan dröjsmål kunde få stöd och hjälp. SKL gjorde ett kompakt motstånd eftersom Socialstyrelsens föreskrifter ansågs leda till kostnader i mångmiljardklassen. SKL rentav uppmanade kommunerna att bryta mot föreskrifterna.

Enligt SKL hade Socialstyrelsen inte rätt att ta beslut om en sådan genomgripande reform och det borde krävas ett regeringsbeslut. Resultatet blev att regeringen år 2014 utfärdade en förordning att myndigheters  föreskrifter ska ha en konsekvensanalys och underställas regeringen för godkännande.

Efter diverse turer kom så det slutliga förslaget från Socialstyrelsen och detta skulle gälla från den 31 mars 2015. Enligt de föreslagna föreskrifterna måste ett boende ha så mycket personal att en boende utan  dröjsmål kunde få det stöd och den hjälp som är till skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa. Det blev ännu en gång ett kompakt motstånd från SKL. Administration och kostnader skulle öka utan motsvarande kvalitetsökning, hette det.

Socialstyrelsen hade gjort två räkneexempel utan någon skarp konsekvensanalys och detta ansågs vara helt oseriöst. Enligt SKL rörde det sig om fem miljarder kronor i merkostnader per år. Socialstyrelsens förslag till föreskrifter lämnades till den nu tillträdda rödgröna regeringen (S och MP) som tog god tid på sig. Det slutade med att regeringen helt enkelt förkastade de föreslagna föreskrifterna.

I februari 2016 utfärdades i stället en förordning, som tilltalade SKL. Innebörden i förordningen är att det, utifrån den enskildes aktuella behov, ska finnas tillgång till personal dygnet runt, som utan dröjsmål kan uppmärksamma om en boende behöver stöd och hjälp. Förordningen anger inte hur personal ska uppmärksamma att en boende har behov av hjälp. Det blev en ”gummiparagraf”, som Socialstyrelsens dåvarande generaldirektör uttryckte det.

Regeringen avsatte en miljard kronor 2015 och två miljarder kronor per år 2016–18 för ökad bemanning. Detta var tillfälliga pengar som inte garanterade en långsiktig lösning på bemanningsproblemet. Det var en rödgrön regering, som tidigare i oppositionsställning krävt att Socialstyrelsen skulle utfärda bemanningsföreskrifter. Nu, i regeringsställning, fick de rödgröna lära sig hur den politiska verkligheten såg ut.

På vårdgivarhåll har man hävdat att ”uppmärksamma” inte är samma sak som att faktiskt ge hjälp och detta påverkade givetvis synen på bemanning. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har återkommande kritiserat olika boenden runt om i landet för otillräcklig bemanning nattetid. Vissa vårdgivare har överklagat IVO:s krav på höjd nattbemanning till förvaltningsrätterna, något som fördröjt förbättringar.

Frågan om nattbemanning på särskilda boenden har ännu inte fått en fullt godtagbar lösning.