Kan en egen lag höja kvaliteten i äldreomsorgen?

I april år 2017 tillsattes en särskild utredare, Margareta Winberg, för att göra en översyn av socialtjänstlagen. Året därpå fick hon tilläggsdirektiv att utreda för- och nackdelar med en särlagstiftning för äldreomsorgen och andra sociala insatser för äldre. Slutrapporten Hållbar socialtjänst (sou 2020:47) presenterades i augusti i år.

En särlagstiftning för äldreomsorg hade tidigare föreslagits av offentliga utredningar utan resultat. Redan år 1946 föreslog Socialvårdskommittén en särlagstiftning för ålderdomshem (det var då det enda alternativet i kommunernas åldringsvård). Den gången gällde det att skilja åldringsvården från fattigvårdslagen (SOU 1946:52). Ålderdomshem skulle ha samma ställning som exempelvis ett sjukhus, står det i betänkandet. Den moderna äldreomsorgens första viktiga utredning Åldringsvård (SOU 1956:1) föreslog att ålderdomshemmen inte skulle ingå i den då nya socialhjälpslagen. Utredningen anförde psykologiska skäl till förmån för en särlagstiftning. Detta ska nog närmast tolkas så att statusen på åldringsvården skulle höjas om det inte var fråga om ”socialhjälp”. Men regering och riksdag sade nej.

Genom socialtjänstlagen, som trädde i kraft år 1982, kom äldreomsorgen att för första gången regleras som ett särskilt område inom socialtjänsten. Det var också då som begreppet ”äldreomsorg” etablerades och bistånd till äldre skulle leda till en skälig levnadsnivå. Utvecklingen under 1980-talet med allt fler omsorgstagare, som bodde i ordinärt boende, ledde till uppenbara problem i samarbetet mellan socialtjänsten och hälso-sjukvården. Det hela resulterade i Ädelreformen.

Ädelreformen blev emellertid en halvmesyr enligt pensionärsorganisationerna. De krävde ett samlat kommunalt ansvar för äldreomsorgen, men också att hemvården skulle hållas samman och bedrivas i en enhetligt organiserad form. Kommunerna, hette det, borde få ett odelat ansvar för hemsjukvården. Här kan man ana önskemål om en kommande sammanhållen lag för hela äldrevården.

Avgörande för den kommande diskussionen var införandet av LSS, det vill säga lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade år 1994. Insatserna enligt LSS skulle tillförsäkra mottagarna goda levnadsvillkor. Till detta kom möjligheten att få personlig assistans. Pensionärsorganisationerna motsatte sig inte att de funktionshindrade fick starka rättigheter, men det uttrycktes tidigt farhågor att pengarna till den nya rättighetslagen skulle tas från äldreomsorgen. Att det sedan dess skett en undanträngning av äldreomsorgen, med dess svaga rättigheter, har olika forskare kunnat konstatera.

Det dröjde inte länge förrän barnomsorgen kom att lämna socialtjänstlagen för att ingå i skollagen år 1996. Detta motiverades med att det blivit ett större pedagogiskt inslag i verksamheten. Samtidigt kom barnomsorgen att läggas under utbildningsdepartementet i stället för socialdepartementet. Det visade sig alltså vara möjligt att med goda argument lämna socialtjänstlagen.

Särskilt PRO uttryckte tidigt önske­mål om en ny lag rörande vård och omsorg för äldre. Det borde inte vara en ramlag som socialtjänstlagen utan en rättighetslag. S-kvinnorna, Centerpartiet och Sverigedemokraterna har också föreslagit en särskild lag för äldreomsorgen, åtminstone en utredning.

Frågan om särlagstiftning är alltså inte ny. Vad en eventuell äldrelag ska omfatta kan diskuteras och det är inte okomplicerat hur en sådan ska se ut. Ska det vara en renodlad äldreomsorgslag, alltså en direkt utbrytning ur socialtjänstlagen, eller en sammanhållen omsorgs- och vårdlag? Men det viktigaste inslaget skulle vara en starkare rättighet och goda levnadsvillkor i stället för skäliga. Det är ingen tvekan om att LSS har varit en förebild och bland annat professor Marta Szebehely menade redan för 20 år sedan att äldre borde ha samma inflytande över sitt hem och sin kropp som LSS ger till personer med funktionsnedsättning. Olika forskare, bland annat Håkan Jönson och Tove Harnett, har behandlat de skilda förutsättningarna mellan funktionshindrade och äldre omsorgsmottagare och pekat på vissa orimligheter.

Hur som helst, Margareta Winberg är i sin utredning negativ till en särlagstiftning. En anledning sägs vara att stora delar av socialtjänstlagen berör de äldre förutom det som står om äldreomsorgen. Äldre kan exempelvis vara missbrukare, hemlösa eller utsatta för våld (och vem annan kan inte vara allt detta?). Att jämföra med LSS och barnomsorgen håller inte, enligt utredningen. LSS kan i princip gälla ett helt liv, och det gäller inte äldreomsorg. Barnomsorgen skulle få ett pedagogiskt innehåll och något jämförligt finns inte för äldreomsorg. Och skulle man införa ”goda” levnadsförhållanden för äldreomsorgens mottagare så skulle det bli alldeles för dyrt. Här ses inte LSS som en förebild.

I den hållbara socialtjänsten ska det finnas ett tydligare jämställdhetsperspektiv, enligt utredaren. Det är därför märkligt att ett socialpolitiskt dilemma inte berörs med ett ord i utredningen. Dilemmat innebär att den som drabbats av en svår funktionsnedsättning före 65 års ålder kan få personlig assistent och ska sedan ha goda levnadsvillkor livet ut, alltså även efter fyllda 65 år. Den som på likartat sätt drabbas vid 66 års ålder, eller senare, får sin hjälp av äldreomsorgen och detta bistånd ska ge skäliga levnadsförhållanden. I bästa fall innebär detta kanske ett rum på ett särskilt boende.

De som hade hoppats på en särlagstiftning för äldrevård känner sig säkert besvikna. Men man ska nog inte klandra utredaren. Enligt henne är det angeläget att ett fortsatt arbete inte har samma begränsningar avseende ambitionshöjningar och kostnadshöjningar som utredningen har haft i sina direktiv. Att socialdepartementet gav tilläggsdirektiv att utreda en möjlig äldrevårdslag syns i efterhand ha varit helt meningslöst och endast ett spel för galleriet.

Det är inte helt enkelt att förstå utredningen. På ett ställe sägs att det över längre tid skett en positiv utveckling inom äldreomsorgen. På andra ställen heter det att personalkontinuiteten har försämrats och att anhöriga mer och mer får ta ansvar och att det blivit vanligare med negativ påverkan på anhörigvårdares livssituation. Svårigheter att få en plats i särskilt boende har ökat och väntetider efter ett biståndsbeslut för en plats har förlängts. Detta är väl bland de mest tydliga kvalitetsindikatorer man kan tänka sig, och de sprider inget positivt ljus över äldreomsorgen.

Antingen det blir en särlagstiftning eller inte så krävs radikala grepp om vi ska få ”världens bästa äldreomsorg” som statsministern uttryckte det i sitt sommartal. Då duger det inte att peta i socialtjänstlagen.