Vård över gränserna för äldre som rör sig inom EU

Den fria rörligheten är kärnan i den europeiska integrationen. Europeiska unionens fördrag har alltid innehållit bestämmelser som ger fri rörlighet för arbets­tagare, och miljontals människor har under åren kunnat dra nytta av denna fria rörlighet. Införandet av unionsmedborgarskapet innebar att möjligheten till fri rörlighet över gränserna utvidgades till att även omfatta nya grupper, som exempelvis äldre. Samtidigt är en förutsättning för gränsöverskridande rörlighet att den som väljer att flytta kan undvika att bli en börda för värdlandet, vilket innebär att rörligheten är villkorad av sociala rättigheter som förvärvats på nationell nivå, oftast i landet man kommer ifrån.

Andelen äldre som använder sin rätt till fri rörlighet har ökat av flera anledningar. Vissa väljer att återvända hem till sitt ursprungsland efter att ha arbetat många år i ett annat EU-land. Andra kanske flyttar för att få vara nära barn och barnbarn, som har rört sig från ett land till ett annat. En betydande, och ökande, andel lockas från hemlandet på äldre dagar av ett varmare klimat eller av billigare levnadskostnader.

Denna artikel belyser några av de utmaningar som äldre som väljer att använda sig av sin rätt till fri rörlighet kan möta i en gränsöverskridande situation inom EU.

Enligt det så kallade rörlighets­direktivet har en unionsmedborgare rätt att – om vissa förutsättningar är uppfyllda – uppehålla sig i ett annat medlemsland (uppehållsrätt). Alla unionsmedborgare har rätt att de första tre månaderna uppehålla sig i det mottagande medlemslandet utan andra villkor eller formaliteter än att de har ett giltigt identitetskort eller pass.

En person som inte arbetar får därefter uppehålla sig i ett annat medlemsland bara om personen har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för det mottagande medlems­landets sociala biståndssystem. Dessutom ska personen ha en heltäckande sjukförsäkring som gäller i det mottagande landet.

En fråga som flera gånger har prövats i EU-domstolen är om en person kan anses vara självförsörjande om man kvalificerar sig för sociala förmåner i det mottagande medlemslandet, eller om man då blir en orimlig belastning för det landets sociala biståndssystem och därmed inte har någon uppehållsrätt och kan riskera att utvisas.

Från att tidigare ha varit mer liberal kan man under de senaste åren se en omsvängning i EU-domstolens praxis i den frågan. Precis som vid tillkomsten av EU är ekonomisk aktivitet och självförsörjning numera åter en förutsättning för uppehållsrätt. Studier visar att domstolens ­restriktiva hållning avspeglas på nationell nivå och att vissa medlemsländer har intagit en restriktiv inställning till inkommande unionsmedborgare och deras rätt till sociala förmåner.

Ur ett äldreperspektiv är denna fråga av yttersta vikt. Äldre faller oftast in under gruppen icke-yrkesaktiva, det vill säga de är inte längre arbetstagare. Pensionen kan man flytta med sig, men är den låg kan möjligheten att få kompletterande förmåner, som det svenska äldreförsörjningsstödet eller bostadstillägget, vara en förutsättning för att man ska kunna försörja sig. Samtidigt kan en sådan ansökan kanske leda till att de riskerar att utvisas eftersom de ses som en belastning för det sociala biståndssystemet. I längden kan det innebära att endast äldre från länder med hög medelinkomst kan använda sig av sin fria rörlighet.

Alla medborgare, och kanske särskilt äldre, är oftast beroende av att ha ett fungerande trygghetssystem, både för sin försörjning och till exempel för tillgång till sjukvård. En grundläggande fråga för det EU-rättsliga regelverket är därför vilket lands socialförsäkringssystem som är tillämpligt på en person vid en gränsöverskridande situation.

Samordningsförordningen, som är den EU-lagstiftning som hanterar detta, har som utgångspunkt att det är arbetslandet som ansvarigt för en migrerande arbetstagares socialförsäkring, lex loci laboris. En yrkesverksam person omfattas alltså som huvudregel av socialförsäkringen i det land där personen arbetar.

När det gäller pensionärer är det annorlunda. Förordningen bygger här på tanken att man som pensionär har betalt in avgifter till ett system och reglerna kopplar därför ihop ansvaret för kostnaden för sjukvård med det land som betalar ut pensionen, lex loci pensionado. Bedömningen kan bli snårig. Man kan ju ha arbetat och tjänat in pension i flera länder, eller inte ha någon pension alls.

Under årens lopp har också lex loci pensionado kritiserats för att vara svårtillämplig. Utvecklingen i samhället har inte heller gått i takt med principen. Med den ökande andelen äldre sätts våra välfärdssystem under hårt tryck. Termen ”aktivt åldrande” är då ett centralt begrepp som innebär att äldre människor i största möjliga mån ska förbli aktiva som arbetstagare, konsumenter och medborgare. Lex loci pensionado motverkar, enligt min uppfattning, åtgärder som främjar ett aktivt åldrande för de som väljer att korsa en gräns.

Om den enskilde börjar arbeta – till en aldrig så liten del – i sitt ”nya” land blir det nämligen arbetslandets lagstiftning som är tillämplig. Det finns därför få, om ens några, incitament för bosätt­ningslandet att uppmuntra äldre migranter att börja arbeta, eftersom detta i så fall skulle betyda att det landet, i stället för landet som betalar ut pensionen, får stå för personens sociala förmåner, till exempel sjukvård, i framtiden. Även på individnivå är risken stor att ett ”byte” av välfärdssystem, från landet där man tjänat in sina sociala förmåner till det land som man har flyttat till, blir mindre fördelaktigt.

Samtidigt finns det fördelar. Lex loci pen­sionado innebär att kravet i rörlighetsdirektivet att ha en heltäckande sjukförsäkring uppfylls genom att pensionslandet betalar kostnaderna, och pensionären uppfyller en av förutsättningarna för uppehållsrätt. Eftersom landet svarar för sjukvårdskostnaden saknar det då också ­betydelse vilken pension den enskilde faktiskt får ut. Även en mycket låg pension leder alltså till att kravet uppfylls. Brittiska pensionärer som var bosatta i exempelvis Spanien fick vid brexit erfara vad det betydde att den principen inte fanns kvar sedan man lämnat EU. I sig underlättar lex loci pensionado alltså för pensionärer att utnyttja sin fria rörlighet.

Det finns argument både för och emot lex loci pensionado. Reglerna är ibland komplexa och svårförutsägbara men medlemsländernas trygghetssystem ser samtidigt väldigt olika ut. Den i mitt tycke mest besvärande ­effekten av det nuvarande regelverket är att det motverkar ett aktivt åldrande eftersom det inte finns ett incitament – varken för det mottagande landet eller för den enskilde – att fortsätta att vara aktiv i arbete efter det att pension har betalats ut. Utifrån den förväntade demografiska utvecklingen inom EU med allt äldre medborgare är detta ett bekymmer.

Å andra sidan finns tydligt positiva effekter med regelverket för äldres fria rörlighet och den trygghet som bestämmelsen skapar för den enskilde. Vid en summering av fördelar och nackdelar är det min uppfattning att fördelarna trots allt överväger. Kommer principen att fortleva framöver i en framtid där de nationella trygghetssystemen sätts under press? Jag tror det, men det är förvisso en öppen fråga.