Överklagan av biståndsbeslut till förvaltningsdomstolen

I Sverige har alla äldre med behov av omsorg rätt till offentligt finansierad äldreomsorg. I socialtjänstlagen framgår det att äldreomsorgen ska garantera en skälig levnadsnivå och anpassas efter den enskildes behov. För att möjliggöra en sådan individanpassad omsorg reglerar inte socialtjänstlagen i detalj under vilka omständigheter äldre har rätt till exempelvis hemtjänst eller vad den ska bestå av. Detta är i stället upp till kommunerna, som ansvarar för organiseringen av äldreomsorgen, att avgöra i varje enskilt fall.

När det gäller hur vanligt det är att kommuner avslår eller beviljar ansökningar om äldreomsorg saknas det heltäckande statistik, men Sveriges radio Ekots senaste granskning ger en fingervisning om att det är ett betydande antal äldre som nekas insatser. Resultatet från undersökning visar att bara under första halvåret 2021 fick omkring 1 000 personer avslag när de ansökte om plats på ett vård- och omsorgsboende.

Forskningen har visat att kommunalt självstyre i kombination med en lagstiftning som ger utrymme för tolkning, såsom socialtjänstlagen, kan leda till skillnader i hur kommuner tillämpar regelverket. Till exempel visar Trydegård och Thorslund att det finns betydande skillnader mellan svenska kommuner vad gäller vilken typ av insatser de beviljar, och insatsernas omfattning. Konsekvensen av sådan variation kan bli en ojämlik äldreomsorg, där äldres tillgång till omsorg avgörs utifrån vilken kommun de bor i, snarare än deras faktiska behov.

I syfte att motverka att äldreomsorgens omfattning och inriktning varierar mellan kommunerna finns möjligheten för alla som fått avslag på sin ansökan om äldreomsorg att överklaga kommunens beslut till förvaltningsrätten. Domstolen har därefter till uppgift att avgöra om kommunen har gjort en korrekt bedömning av den äldres behov av insatser. Om domstolen kommer fram till att kommunens avslagsbeslut är felaktigt, kan den upphäva beslutet och i sin dom slå fast att den äldre har rätt till äldreomsorg.

Dessutom kan domstolen ange vilken typ av insats, till exempel städning eller hjälp med personlig hygien, den äldre har rätt till, samt i vilken omfattning och hur ofta insatsen ska tillhandahållas. Medelåldern bland de äldre som vänder sig till domstol för att få kommunens beslut prövat var enligt den senast tillgängliga statistiken (år 2001) från Socialstyrelsen omkring 83 år, varav de allra flesta hade låg utbildningsnivå och uppgav att de hade fått hjälp av en närstående att överklaga.

Vad vet vi om hur överklaganden i äldreomsorgsmål hanteras av förvaltningsrätterna? Trots att domstolarna i Sverige har de mycket viktiga uppgifterna att säkerställa att enskildas rättigheter tillgodoses, och motverka ojämlikhet mellan kommuner vad gäller äldreomsorgens omfattning, saknas kunskap om vilka bedömningar domstolarna gör. I den internationella forskningen har domstolarnas roll i att bedöma enskildas behov fått större uppmärksamhet, av bland andra Stefanie Ettelt i Tyskland och Keith Syrett i Storbritannien. I forskningen debatteras också frågan om domstolar i allmänhet har rätt kompetens för att kunna avgöra enskildas behov av sjukvård och omsorg.

I ett nyligen påbörjat forskningsprojekt vid Uppsala universitet undersöker vi några av dessa frågor. Till att börja med är vi intresserade av hur vanligt det är att förvaltningsdomstolarna ändrar kommunernas beslut och ger den äldre rätt till äldreomsorgsinsatser. För drygt 20 år sedan upphävde domstolarna kommunernas avslagsbeslut i 40 procent av de överklagade ärendena. Resultaten från vår studie, som innefattar samtliga 1 600 överklaganden från år 2019, visar att domstolarna upphäver kommunernas beslut och beviljar den äldre äldreomsorgsinsatser i endast 21 procent av fallen. Det innebär att domstolarna i dag beviljar överklaganden i lägre utsträckning än tidigare.

Det är ännu inte klarlagt vad denna minskning i andelen beviljade överklaganden kan bero på, men en tänkbar förklaring är att kommunerna blivit bättre på att göra bedömningar av äldres behov och att domstolarna därför mer sällan anser att kommunernas beslut är felaktiga. Det skulle kunna tala för att de regionala ojämlikheterna i bedömningen av äldres behov av omsorgsinsatser har minskat över tid. En annan möjlig och delvis kompletterande förklaring är att kommunerna i dag motiverar sina avslagsbeslut på ett annat sätt jämfört med för drygt 20 år sedan.

En rapport från Socialstyrelsen visar att kommunerna tidigare ofta angav platsbrist som motivering till sina beslut att avslå ansökningar om plats på särskilt boende. Detta skäl accepterades inte av förvaltningsrätterna, eftersom rätten till vård- och omsorgsboende enligt lagen inte ska bedömas utifrån kommunens resurser utan endast utifrån den äldres behov av omsorg.

I vår studie har vi inte funnit någon kommun som lyfter fram platsbrist som ett skäl till att neka äldre omsorgsinsatser. Att kommunerna i dag i ökad utsträckning motiverar sitt avslagsbeslut med att den äldre inte har fysiskt eller psykiskt behov av plats på särskilt boende snarare än att hänvisa till resursbrist, och att domstolarna instämmer i den bedömningen, skulle därför kunna förklara minskningen i andelen beviljade överklaganden.

En annan viktig fråga är om det finns några skillnader i vilka typer av överklaganden som domstolen beviljar. Våra preliminära resultat visar att förvaltningsrätterna i dag upphäver kommunernas avslagsbeslut och beviljar enskildas överklaganden i något högre utsträckning i mål som gäller plats på särskilt boende (26 procent) jämfört med hemtjänst (14 procent). När överklaganden beviljas ger domstolen sällan stort utrymme till kommunerna vad gäller genomförandet av domen. I stället är det vanligast att ­domstolens dom innehåller detaljerad information gällande vilken typ av insats den äldre ska få och hur ofta den ska genomföras.

Det finns fortfarande många obesvarade frågor om förvaltningsdomstolarnas tänkta roll som den yttersta garanten för en individ- och behovsanpassad äldreomsorg. I den fortsatta studien kommer vi att undersöka om det finns skillnader i beviljandefrekvens mellan förvaltningsrätter i olika delar av landet. Dessutom kommer vi att vända oss till förvaltningsdomstolarnas domare för att ta reda på hur de ser på sin förmåga att bedöma äldres behov av omsorg.

Avslutningsvis är vi också intresserade av att undersöka vad som händer efter att förvaltningsrätten avgjort målen. I de fall domstolen upphäver kommunens beslut och beviljar den enskilde den sökta insatsen, är det kommunens uppgift att skyndsamt verkställa domen. Tidigare forskning har dock visat att beslutsfattare vid statliga myndigheter och kommuner under vissa omständigheter kan uppfatta domstolsavgöranden som otillbörliga, varpå de väljer att inte verkställa dem. För svensk äldreomsorg skulle denna typ av domstolstrots innebära att äldre i vissa fall inte få den vård- och omsorg de har rätt till.