Stöd till anhörigvårdare – en seg historia

Det råder inget tvivel om vilken viktig insats den anhörige som vårdar en äldre närstående gör. Sedan 1 juli 2009 är kommunerna skyldiga enligt lag att stödja anhörigvårdare. Lagen tillkom inom det politiska system som äldreomsorgen är en del av. Under åren har många forskare lyft fram olika intressanta aspekter på anhörigtemat, exem­pelvis Lennarth Johansson och Petra Ulmanen.

Vi börjar denna berättelse 1992 då en ny kommunallag trädde i kraft. Kommunerna fick nu stor frihet att själva organisera sin verksamhet och det kommunala självstyret blev en viktig princip för regering och riksdag. Tidigare hade det varit vanligt att staten försökt styra kommunal verksamhet med riktade statsbidrag, exempelvis med statsbidrag till hemtjänst. Riktade statsbidrag ansågs nu strida mot det kommunala självstyret och därför skedde en omvandling av statsbidragen till generella statsbidrag, alltså en pengapåse som kommunerna relativt fritt kunde använda.

Även nya obligatoriska åtaganden, som kommunerna kan åläggas av staten, är ingrepp i det kommunala självstyret, men skulle de införas får kommunerna ekonomisk kompensation i enlighet med finansieringsprincipen. Denna princip är inte lagfäst, men den har godkänts av riksdagen och tillämpas sedan 1993.

Äldreomsorgens reträtt har varit tydlig sedan början av 1990-talet. Under 1990-talet var det framför allt hemtjänsten som skars ned, under 2000-talet var det platser i särskilda boenden som försvann. Reträtten kom att leda till att anhörigvårdarnas allt svårare situation uppmärksammades. Enligt Socialtjänstkommittén borde socialtjänsten underlätta situationen för anhörigvårdare. En bestämmelse med detta innehåll borde därför införas i socialtjänstlagen, detta skulle emellertid vara ett frivilligt åtagande för kommunerna.

Regering och riksdag accepterade Socialtjänstkommitténs förslag år 1997. Den nya bestämmelsen i socialtjänstlagen blev: Social­nämnden bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funktionshinder.

Samtidigt fick Socialstyrelsen i uppdrag att fördela en mindre summa pengar till kommunerna för att utveckla metoder och former för anhörigstöd.

Men det behövdes ytterligare insatser enligt regeringen. Enligt den nationella handlingsplan som antogs våren 1998, skulle kommunerna få ett särskilt bidrag om 100 miljoner kronor årligen under tre år med start från år 1999. Detta kallades Anhörig 300. Detta bidrag kunde riksdagen acceptera, men nu hade frågan om anhörigstöd blivit en viktig politisk fråga. Inte mindre än 15 motioner hade lämnats in rörande anhörigstöd och i flera fall föreslogs att ”bör” skulle ersättas med ”skall”. Riksdagen mena­de att det borde övervägas att tydligare lagreglera anhörigstödet.

Socialtjänstutredningen som ungefär samtidigt förberedde en ny socialtjänstlag, föreslog att kommunerna skulle bli skyldiga att erbjuda stöd och avlösning till anhörigvårdare. Regeringens följande proposition tog inte ställning i frågan, men propositionen följdes av några riksdagsmotioner, enligt vilka det skulle bli en skyldighet för kommunerna att stödja anhörigvårdare.

När Anhörig 300 ebbat ut gav riksdagen regeringen i uppdrag att återkomma med en redovisning av hur stödet till anhöriga kunde förbättras. Det vore önskvärt, hette det, att i socialtjänstlagen införa en skyldighet för kommunerna att stödja anhörigvårdare. Regeringen borde snarast göra en ekonomisk analys av de ekonomiska konsekvenserna av en lagreglering.

Någon redovisning kom emellertid inte från regeringen och riksdagen vidhöll sin uppfattning. Även den stora utredningen Senior 2005 föreslog att skyldigheten att stödja anhörigvårdare skulle skrivas in i lagen.

Efter Anhörig 300 avtog aktiviteten att stödja anhörigvårdare i kommunerna. Detta är en inte ovanlig effekt när riktade statsbidrag upphör.

Varför vägrade regeringen att lämna förslag på en lagreglering? Bedömningen i Social­departementet var att kostnaden för avlösning (den dyraste formen av anhörigstöd) kunde ligga mellan 1,4 och 6,6 miljarder kronor år 2004. Enligt finansieringsprincipen skulle kostnaden finansieras av staten. Regeringen menade att det saknades ekonomiskt utrymme för denna kostnad utan att samtidigt ”göra avsevärda omfördelningar inom andra delar av välfärdssystemet”.

I stället tecknade regeringen avtal med de dåvarande kommun- och landstingsförbunden om fortsatt utveckling av stödet till anhöriga. Dessa förbund var starka företrädare för det kommunala självstyret och motståndare till en tvingande lagstiftning. Regeringen svarade för ett relativt blygsamt bidrag om 25 miljoner kronor under åren 2005–2007. Beloppet höjdes till 125 miljoner kronor från och med år 2006.

Den socialdemokratiska regeringen efterträddes av en borgerlig regering år 2006. Enligt den nya regeringen var anhörigstödet en prioriterad fråga och anhöriga skulle få bättre stöd bland annat i lag.

Nu kom ett trolleritrick av hög dignitet. En promemoria inom Socialdepartementet presenterades våren 2008 och stödet föreslogs bli en skyldighet för kommunerna. Enligt lagförslaget ska socialnämnden erbjuda ”stöd eller avlösning” och vi noterar att det i den dåvarande lagen står ”stöd och avlösning”. Detta kan knappast tolkas på annat sätt än att avlösning, denna kostsamma insats, skulle vara ett frivilligt åtagande.

De stöd­insatser som anhöriga ofta önskar för egen del är betydligt mindre kostsamma än kostnaden för det bistånd, som den närstående skulle fått utan anhörigstöd, exempelvis särskilt boende. Detta innebär, enligt promemorian, att den föreslagna lagändringen inte skulle medföra ökade kostnader för kommunerna. Följaktligen skulle finansieringsprincipen inte gälla!

Sveriges kommuner och landsting, SKL, genomskådade givetvis detta trolleritrick och gjorde ett kompakt motstånd mot detta ingrepp i det kommunala självstyret. Det rörde ju sig om ett utökat kommunalt åtagande och en inskränkning av det kommunala handlingsutrymmet.

Regeringen fick backa och gjorde en överenskommelse med SKL om en lämplig ersättning enligt finansieringsprincipen. För att undvika missförstånd menade regeringen (i likhet med SKL) att ordet ”avlösning” skulle slopas och den slutliga lagtexten blev: Socialnämnden ska erbjuda stöd för att underlätta för de personer som vårdar en närstående som är långvarigt sjuk eller äldre eller närstående som har funktionshinder.